1 土地整理的含义与特点

    1.1 土地整理的含义

    土地整理是一种土地利用实践活动的过程，其实质是合理组织土地利用。土地整理是依据规划目标，高效率地通过土地所有权和土地用途的变更程序实现规划目的的行为。

    一个完整的土地整理含义必须包括优化土地自然条件，调整土地利用关系和改善生态环境等方面。土地整理的基本内涵为：在一定区域内，通过基础设施建设和土地产权调整，达到改善生产条件，提高生活质量和生态环境维护的一项整体性、综合性的土地利用调整措施。土地整理是一项土地利用措施，具有综合性、系统性的特点，达到生产、生活、生态质量改善的三个目的。

    1.2 土地整理的特点

    土地整理具有以下的特点：

    （1）土地整理具有社会性。土地整理不单单是一项土地涉及工程技术等方面的利用改良过程，最重要的一点是在土地整理过程中都涉及土地利用中的人与人关系的调整。

    （2） 土地整理具有动态性。土地整理是一项系统工程，它的目的、任务和内容，随着社会的不断发展会不断地变化，不同的社会经济阶段具有不同含义的土地整理。土地整理最初的目的在于提高土地的集约利用，实现土地的规模经营，其后的目的又转为促进城市化程度的提高，80年代以后，土地整理更多地用于对城乡生态环境和景观的恢复和改造。

    （3） 土地整理目标的多重性。土地整理不是就土地而论土地，现阶段我国开展的土地整理不仅对解决“三农”问题(农业、农村和农民)具有重要意义，而且对我国小城镇发展具有非常强的推动力。开展土地整理可以促进区域的耕地总量动态平衡、城市化水平的提高和为城镇建设提供建设用地资源。

    2 小城镇建设面临的几个问题

    根据我国l997年农业普查资料显示，1996年我国共有16l26个建制镇，镇区总占地面积为360.37万hm2，平均每个建制镇的镇区占地面积为223 hm2，镇区总人口达7287万人。到l998年底，全国共有县城以下建制镇17015个，平均人口规模为6418人。

    通过近几年撤乡并镇，城镇化的迅猛发展已成为桐庐县乡村城市化、农村工业化的重要发展和支撑点，成为农业富余劳动力转移的重要形式。但是在目前的发展中还存在着许多问题，主要有：

    2.1 小城镇的数量多、规模偏小

    目前全国建制镇的平均规模只有6000多人，镇区人口在4000人以下的镇占全国的65%，而72%的建制镇占地面积在l00－500hm。桐庐县建制镇共有12个，但都规模不大，城镇规模过小的直接影响是城镇功能不完善，基础设施和公用设施投资成本高。实践已证明小城镇居住人口越多，基础设施也更为完善，基础设施利用率高且对人口的吸引力强。

    2.2 城镇用地规模在逐年扩大，但人口与经济的聚集效果并不明显

    目前乡镇企业的分布状况是：80%在村落，12%在集镇，7%在建制镇，1%在县城以上城镇。居民点和乡镇企业的过于分散建设，已成为推进农业现代化和提高城镇化水平的一大障碍，尤其是分散的乡镇企业布局对农村生态环境的影响问题，受到了社会的重视。

    2.3 城镇的土地利用还比较粗放

    目前大多数地区，小城镇镇区范围内持农业户口的居民建房仍延用农村宅基地的划拨标准，人均为41-55平方米。由于农民自建住宅以平房和独立式楼房为主，不仅建筑本身占地多，配套设施用地也相应较多。目前我国城镇与农村居民点用地0.191亿hm2，人均158m2：。据粗略估算，这其中约有0.07亿hm2土地的潜力可控掘。在城镇规划中对于工业、商业、住宅等各功能区分布不合理。混杂现象很普遍。对生态和环境保护重视不够，生活环境反而较大城市差。

    2.4 土地权属管理混乱，管理制度不健全

    在农村和小城镇中土地市场不完善，市场行为极不规范，不仅土地征用和出让的一级市场没管好，土地出让金随意减免，资产流失严重，而且在具体的土地管理工作中行政意志干预过多。

    在工业化和城市化发展的初期，城镇发展都经历了一个自发、盲目的过程。这种盲目的发展会造成生态和环境破坏、城镇用地结构不合理等问题。针对这些情况，各国政府都从不同层次进行引导和干预城镇的发展。

    我国的土地整理正是在这个大背景下提出的。在城镇化高速发展的阶段，开展土地整理不仅可以扩大小城镇的人口规模，增强凝聚力，而且可以提高城镇建设用地的集约程度，缓解日益突出的人地矛盾。尤其在我国实行严格的耕地保护政策的前提下，土地整理是既能够保证城镇发展对建设用他的需求，又能推进农业产业化和农村现代化的重要手段。

    3、 建设用地整理与小城镇建设

    建设用地整理对小城镇土地的集约利用具有重要的意义。通过建设用地整理是小城镇建设的最佳途径和有效办法

    3.1开展建设用地整理，能增加小城镇的聚集功能，促进小城镇的发展

    通过整理使一些聚集功能不强的中心村通过建设用地整理，来促使高山群众下山脱贫，零散自然村向中心点聚集，有了腾挪余地，通过整理及规划的控制，公共设施的配套也就具有了客观上的可能性，目前，也只有通过整理，才能促进城镇规划和土地利用总体规划的有机融合。

    3.2开展建设用地整理，才能鼓励多方投资小城镇公用设施建设

    小城镇的建设，必然要投入大量的资金来进行配套基础设施建设，如果全靠国家投入这是不现实的。而开展了建设用地整理后，一是集约利用了土地，二是可以依据省厅若干政策的规定，从折抵指标中又收回了可观的资金投入在公用设施的建设配套上。

    3.3通过开展建设用地整理来促进小城镇建设的高起点和高标准

    土地利用总体规划和城镇规划是小城镇建设的“纲领”和“龙头”，通过建设用地整理的开展，是两个规划相互衔接，相互融合，只有这样，才有一个高起点，高标准，坚持统一规划、合理布局、节约用地、保护耕地、有利生产、方便生活、优化环境的新城镇出现，才能实现经济效益，社会效益和经济效益的统一。

    3.4小城镇土地产权的一大特点是多元化。

    小城镇土地产权类型比较复杂，集体所有的土地在小城镇占主导地位。在城镇范围内进行建设用地整理(市地整理)可以避免使用征地手段，而且不受原始房地产权属状况的束缚。它可以通过地产所有者协会自筹全部或部分发展经费，地产的所有权人(或土地使用权人)共同参与，实现开发利润的公平分配。保持了原有的产权结构和社会结构。这种方式的土地整理尤其适合新地区的城镇化、旧城区的改造和修复以及大型设施的一体化建设。这种方法在日本和德国等一些发达国家得到了广泛的使用。

    小城镇规划管理部门对镇区农民建房进行统一规划和管理．适当降低建房的用地标准，井逐步向城镇户口居民的建房面积标准过渡，这对提高坡镇土地集约化利用程度具有重要意义。还要针对小城镇住宅私有化程度较高的特点，采取措施引导城镇居民和集体经济组织(土地所有权人)参与成片改造和综合开发，推动小城镇的建设用地整理。

    4、 农地整理与小城镇建设

    我国农业发展面临的主要问题是资源的紧约束与土地使用权高度分散的小农村社经济。影响我国农业产业化的重要障碍是大量的农村富余劳动力被束缚在农村，土地生产量很高，而劳动生产率很低。

    一方面是大量农村劳动力的富余，另一方面是小城镇人口规模偏小，这就为开展农地整理提供了广大的空间。通过开展“三集中”模式农地整理，即通过迁村并点，逐步使农民住宅向中心村或小城镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向城镇工业园区集中；通过归并零散地块，使农田逐步走向规模经营，有利农业产业化发展、城镇人口的聚集、环境的改善，并为小城镇的发展提供了巨大的活力。

    通过农地整理实现农村田、水、路、林、村的综合整治，达到“田成方、渠成网、路承框、林成行”标准农田的要求，提高农业生产效率。同时可以结合生态重建对小流域进行统一规划，综合整治，通过退耕还林、还湖、还草，以提高和改善区域生态环境。

    5、 推进土地整理与小城镇建设互动发展的政策建议

    土地整理对于小城镇的建设和发展具有重要的意义，其推行的关键在于制度创新和综合协调，包括：

    （1）小城镇的规划是一个体系，应由土地利用总体规划、城镇规划、基本农田保护规划、土地整理规划等一系列规划组成。各项规划在编制过程中应充分反映小城镇发展的客观规律，彼此相互协调。

    （2）土地整理为小城镇建设用地提供了用地保证

    现阶段我国土地整理内容主要包括农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦、未利用地开发等。在桐庐，通过农用地整理、建设用地整理为小城镇建设提供了大量的建设用地指标，确保了小城镇建设发展的需要，为小城镇发展提供了广阔的用地空间。

    （3）深化土地使用制度改革，建立多元化的农村和小城镇土地市场。将土地使用制度改革引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围，改变单一的“征地－开发－出让－转让”的市场运行程式．实行包括国有土地租赁、集体土地人市等多样化的土地供给方式，对小城镇土地市场要实行两种产权、一个市场、统一管理的管理模式，即由国有土地使用权和集体土地使用权并存构成小城镇土地市场．对土地利用方式、土地供应数量、土地交易价格和土地交易结果实行统一管理。

    （4）加强土地登记和地籍管理工作，尤其是农村的地籍管理工作是开展土地整理的基础。同时，应该加紧制定农地评估的国家规范，对农村土地的产权的权能进行界定，建立农村地产市场，促进农地的流通，这对实现农业产业化和规模经营具有重要的意义，

    （5）城市化进程带动了土地整理产业

    土地整理需要大量的资金投入，钱从哪里来？根据“谁整理、谁得益”的原则和土地折抵指标商品化的思路，把土地指标作为一种可流通的商品看待，建立市场利益驱动机制，使得土地整理有利可图，是土地整理运作的根本方式。

    城市化进程为保证这种方式提供“钱”和“地”资源。在土地整理启动后，获得的折抵指标可用于城市化的建设需求，由于指标的稀缺性，这种商品的价格随之上涨，为土地整理提供充足资金；另一方面，城市化进程造成企业、农居点等物业的搬迁，带来土地资源的再调整，物业搬迁原址又可能成为土地整理的对象。

    （6）在土地整理中，政府的干预、对公众的宣传教育、业主们积极的参与以及与整个城乡发展的结合是非常重要的环节。为了防止整理后土地的重新破碎化，还应当加强人口控制和落实到地块的土地用途管制工作，规范用地行为。